"Неустановленный факт" в проекте Правил землеустройства и застройки Москвы

Евгений Исаев

Главный юрисконсульт Департамента правового сопровождения инвестиционных проектов IPT Group

специально для ГАРАНТ.РУ

В конце 2016 года прошли публичные слушания по долгожданному проекту Правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) в Москве. Уже было высказано много мнений относительно содержания и качества предлагаемых к утверждению правил. Выводы неутешительны – предлагаемые ПЗЗ не отвечают интересам жителей города и фактически замораживают существующее положение вещей. Кроме того, Правила не предусматривают никаких перспектив для глобального и перспективного развития столицы. Предусматривается лишь пресловутая точечная застройка по уже утвержденным градостроительным планам земельных участков (далее – ГПЗУ).

Принятие Правил в предложенном виде не лучшим образом скажется и на девелоперском рынке. И дело тут не только в противоречивости Правил, но и в самом принципе, который заложен в проекте.

Напомню, Правила –это документ, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Фактически Правила определяют основные параметры объектов, которые могут быть построены на земельном участке, отнесенном к определенной территориальной зоне в Москве, а именно максимальную этажность и высоту зданий, максимальный процент застройки и отступы от границ земельных участков. Правила должны устанавливать долгосрочные правила игры в отношении земельных участков, а владельцы этих участков в рамках этих правил в дальнейшем уже самостоятельно выбирают вид разрешенного использования из ограниченного перечня, установленного этими же Правилами.

Предлагаемый проект Правил, в нарушение ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, не устанавливает ни жилых, ни общественно-деловых, ни производственных, ни рекреационных, ни иных, предусмотренных указанной статьей кодекса видов территориальных зон. Вместо этого проект Правил использует в отношении практически всей территории города некое обозначение в виде индекса "Ф", означающего территориальные зоны сохранения фактического землепользование (далее – территории с индексом "Ф").

В случае принятия Правил в предлагаемой редакции,застройщики, владеющие участками на территориях с индексом "Ф" (а это подавляющее большинство случаев), будут сталкиваться с необходимостью точно определить разрешенные параметры строительства для своего участка. И это оказывается нетривиальной задачей…
 

Виды разрешенного использования и параметры застройки конкретного земельного участка на территориях с индексом "Ф"

Любой застройщик при принятии решения о целесообразности строительства объекта недвижимости определяет, что он может построить на конкретном земельном участке, то есть какие виды разрешенного использования и предельные параметры объектов установлены. Такая информация должна содержаться в Правилах.Однако, как уже было замечено, большая часть Москвы отнесена к территориям с индексом "Ф", в отношении которых виды разрешенного использования и предельные параметры строительства в тексте самих Правилах отсутствуют.Проект предлагает при определении вида разрешенного использования на территориях с индексом "Ф" использовать сведения из ЕГРН, а в случае отсутствия там соответствующих сведений в качестве основного вида императивно устанавливать вид – "использование для нужд населенного пункта".

Следует отметить, что такой вид не предусмотрен классификатором, утвержденным Приказом Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540. Сам же проект Правил также не раскрывает содержание термина "использование для нужд населенного пункта". Вместе с тем неопределенность того, что включает в себя этот вид,позволяет сделать взаимоисключающие выводы:

с одной стороны, вид "использование для нужд населенного пункта" может подразумевать любой вид разрешенного использования, установленный классификатором и применимый к землям населенного пункта. В связи с этим напрашивается вывод о том, что фактически на земельных участках с таким видом можно строить любые объекты, которые могут быть расположены в населенных пунктах; 

с другой стороны,поскольку упомянутый вид не предусмотрен классификатором, то установление такого вида в Правилах является неправомерным. Следовательно, можно сделать вывод о том, что вид разрешенного использования вообще не установлен, в связи с чем какое-либо строительство на таком земельном участке невозможно. 

Насчет предельных параметров объектов строительства на территориях с индексом "Ф" проект правил говорит о том, что они устанавливаются равным параметрам существующих объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в ЕГРН. В случае отсутствия в ЕГРН сведений о параметрах таких объектов капитального строительства, для указанного земельного участка числовое значение индекса "Ф",в части предельных параметров,является равным "нулю".

Сама по себе идея об использовании в качестве предельных параметров разрешенного строительства сведений, содержащихся в ЕГРН, заложенная в проекте правил, не выдерживает критики, поскольку в сведениях ЕГРН не может содержаться информация о минимальных отступах от границ земельного участка для размещения объектов недвижимости, предельной высоте зданий, максимальном проценте застройки.

В результате, застройщик, намеривающийся осуществить строительство объекта недвижимости,после принятия правил в предлагаемой редакции столкнется с тем, что основным источником градостроительного регулирования в вопросах строительства объектов недвижимости будут сведения, имеющиеся в ЕГРН. Если такие сведения отсутствуют, вид разрешенного использования будет установлен – "использование для нужд населенного пункта", а числовое значение индекса "Ф" будет равно "нулю". Фактически на таком земельном участке ничего построить будет нельзя.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что территория с индексом "Ф" – это белое пятно на градостроительной карте города Москвы, занимающее практически всю территорию города. Единственным выходом из данной ситуации является внесение изменений в правила с целью установления необходимого застройщику основного вида разрешенного использования и градостроительных регламентов, однако и тут ситуация для застройщика неутешительна.
 

Внесение изменений в документ градостроительного зонирования г. Москвы 

Проект Правил, в нарушение положений Градостроительного кодекса РФ, существенно расширяет перечень случаев, когда для внесения в ПЗЗ изменений не требуется проведение публичных слушаний. Эти случаи объединены одним абстрактным понятием – "когда предмет проведения публичных слушаний отсутствует". Фактически устанавливается возможность в большом количестве случаев изменять Правила только лишь решением Правительства Москвы, без проведения публичных слушаний.

Часть 14 ст. 36 Градостроительного кодекса города Москвы предусматривает для граждан и организаций возможность обращения в Правительство Москвы с предложениями об изменении Правил. Однако гарантий того, что в результате рассмотрения такого обращения будут изменены правила, разумеется, нет. Усугубляет ситуацию и складывающаяся судебная практика, устанавливающая первичность генеральных планов поселений перед Правилами, как основополагающих документов территориального планирования, определяющих стратегию градостроительного развития территорий и содержащих в себе долгосрочные ориентиры их развития. В частности, Верховный суд Российской Федерации в Апелляционном определении по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2016 г. № 4-АПГ16-33 указал на то, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, даже при наличии положительных результатов публичных слушаний по вопросу изменения Правил может быть отказано во внесении этих изменений,со ссылкой на то, что они противоречат генеральному плану города Москвы.

Фактически застройщикам необходимо готовиться к тому, что для правовой подготовки земельного участка под строительство необходимо будет в лучшем случае обеспечить внесение изменений в Правила, а в худшем – сначала обеспечить изменение генплана города Москвы, и только потом внести изменения в Правила в соответствии с установленными процедурами.

Как видно, перспективы не внушают оптимизма.В случае утверждения проекта Правил в предлагаемой редакции, застройщики, не изменив основополагающие градостроительные документы города, не смогут осуществлять строительство. Учитывая, что изменение подобного рода документации может занять не один год, затраты застройщика на подготовку земельного участка могут занимать львиную долю в общей стоимости реализации проекта, что приведет к существенному удорожанию стоимости недвижимости для конечного покупателя.
 

Правовой статус выданных градостроительных планов земельного участка

Есть еще одно немаловажное обстоятельство, которое необходимо учитывать застройщикам и о котором следует упомянуть. В период разработки проекта правил (а старт началу разработки проекта Правил был дан в мае 2015 года)параллельно утверждались градостроительные планы земельных участков (ГПЗУ, основной документ для получения разрешения на строительство). Вполне вероятна ситуация, когда разработчики ПЗЗ могли не учесть сведения, содержащиеся в утвержденных ГПЗУ, особенно если они были утверждены на этапе окончания разработки проекта Правил. В результате участок, согласно Правилам, будет расположен на территории с индексом "Ф", однако в отношении этого участка может быть утвержден ГПЗУ. Налицо противоречие двух документов, содержание которых учитывается при проектировании и выдаче разрешений на строительство.

В данной ситуации законодатель решил вопрос следующим образом: "информация, указанная в ГПЗУ, утвержденном до 1 января 2017 года, может быть использована для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство в течение срока, который установлен субъектом Российской Федерации и не может быть менее 3 и более 8 лет, начиная с 1 января 2017 года. По истечении установленного срока использование информации, указанной в таком градостроительном плане земельного участка, не допускается.

Московские власти, руководствуясь указанным правилом, определили что ГПЗУ, утвержденные до 1 января 2017 года, могут быть использованы до 1 января 2020 года.

ГПЗУ, утвержденные после 1 января 2017 года, по всей видимости, остаются "вне закона" и не могут быть использованы при проектировании и выдаче разрешения на строительство. По крайней мере, иное законодательством РФ не предусмотрено.

Подводя итог, можно предположить, что в случае утверждения проекта Правил застройщиков на московском рынке ждут непростые времена.Непредсказуемость перспектив приведения земельных участков в соответствие с потребностями и амбициями застройщика потребует еще более взвешенного и трезвого подхода при принятии решения о целесообразности реализации проекта, а скрупулезная проработка правовых механизмов и рисков на этапе подготовки земельного участка будет одним из основных драйверов, позволяющих определить степень целесообразности реализации проекта. Вполне вероятно, что проигравшими останутся жители, поскольку риски и дополнительные затраты будут закладываться в стоимость квадратного метра. Таковы правила рынка.