Законопроект о повышении безопасности детского отдыха необходимо существенно доработать

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения права детей на отдых и оздоровление, а также охраны их жизни и здоровья"¹ (далее – Законопроект) был внесен в Госдуму группой членов Совета Федерации в середине октября. Как подчеркивают разработчики документа, в его основу легли положения перечня поручений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей, данных Президентом РФ Владимиром Путиным после произошедшей летом в одном из детских лагерей в Карелии трагедии (перечень поручений от 6 июля 2016 г. № Пр-1300). О том, какие положения документа требуют корректировки и какие вопросы им пока вообще не охвачены, эксперты рассказали вчера в ходе так называемого нулевого чтения Законопроекта, проведенного Общественной палатой РФ в пресс-центре "Парламентской газеты".

К безусловным плюсам Законопроекта представители заинтересованных ведомств, общественных организаций и туристской отрасли относят конкретизацию и разграничение полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере организации отдыха и оздоровления детей, включая полномочия по обеспечению безопасности. Также они подтверждают необходимость создания федерального реестра детских лагерей, оздоровительных учреждений и других организаций, обеспечивающих отдых детей и их оздоровление (предполагается, что порядок его формирования и ведения определит Правительство РФ). По словам одного из авторов Законопроекта – первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по науке, образованию и культуре Лилии Гумеровой, наличие в реестре информации о конкретном учреждении вне зависимости от его организационно-правовой формы или ведомственной принадлежности будет гарантировать родителям и организаторам детского отдыха безопасность пребывания ребенка в нем, а также наполненность реализуемых программ (образовательных, спортивных, оздоровительных – в зависимости от профиля организации).

Не вызывает вопросов у экспертного сообщества и положение Законопроекта о необходимости утверждения квалификационных требований, которым должны соответствовать работники организаций, обеспечивающих отдых и оздоровление детей, и другие лица, оказывающие услуги в данной сфере, и соответствующих профстандартов. При этом руководитель Департамента туризма и региональной политики Минкультуры России Ольга Ярилова напомнила, что министерством подготовлен законопроект об обязательной аттестации экскурсоводов и инструкторов-проводников и введении профстандарта для последних, и предложила учитывать его положения при разработке требований к занятым в сфере активного детского туризма гражданам.

Также поддержано предложение о том, что каждую смену в детском лагере или ином учреждении, организующем отдых или оздоровление детей, должна принимать специально созданная межведомственная комиссия. Однако важно уточнить, что в ее состав, помимо сотрудников Роспотребнадзора и других заинтересованных органов исполнительной власти, как это предусмотрено Законопроектом, обязательно должны включаться представители туристской индустрии, подчеркнул заместитель директора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей "Федеральный центр детско-юношеского туризма и краеведения" Владимир Омельченко.

А вот предусмотренные Законопроектом требования к самим организациям, отвечающим за отдых и оздоровление детей, являются, по мнению экспертов, неисполнимыми для некоторых из них. Так, все существующие в настоящее время учреждения можно условно разделить на три группы: детские лагеря стационарного типа, действующие круглогодично, летние стационарные лагеря и все остальные: специализированные (санаторно-оздоровительные, спортивные и др.), лагеря палаточного типа, созданные при организациях лагеря тематической направленности (эколого-биологические, краеведческие, историко-патриотические и т. п.) и др. Такие требования, как, например, обеспечение антитеррористической защищенности, наличие охраны или службы безопасности, спасательных постов в местах купания детей, обеспечение возможности общения родителей или законных представителей с ребенком посредством средств связи, могут быть исполнены только организациями первой группы, отметил вице-президент международной общественной организации "Международная академия детско-юношеского туризма и краеведения имени А.А. Остапца-Свешникова" Юрий Константинов. Смены в лагерях последнего типа, как правило, длятся не более двух недель, а сами они нередко находятся в полевых условиях, на существенном расстоянии от населенных пунктов, где нет вообще никакой связи, пояснил эксперт.

Такого мнения придерживается и руководитель Комиссии детско-юношеского и молодежного туризма Общественного совета при Ростуризме, член Координационного совета по развитию детского туризма при Правительстве РФ Сергей Минделевич. Он подчеркнул, что установление чрезмерных требований к нестационарным лагерям приведет к сокращению их количества, а соответственно к уменьшению числа детей, выезжающих именно на организованный отдых, что недопустимо, поскольку количество погибающих на неорганизованном отдыхе детей в разы выше. Так, за летний период прошлого года на неорганизованном отдыхе погибли 1674 ребенка, а на организованном – менее 10 (гибель 14 детей летом текущего года в лагере на Сямозере считается одной из самых массовых трагедий). При этом, по оценке Росстата, доля детей, выезжающих на организованный отдых, и так очень мала – за прошлое лето только 12% отдохнули в лагерях и санаториях, 15% – в лагерях дневного пребывания (то есть в этом случае речь не идет ни об отдыхе в природных условиях, ни об оздоровлении).

Кроме того, представители отрасли выступают против установления общих требований к туристским маршрутам и порядку организации их прохождения детьми Правительством РФ и предлагают использовать систему безопасности, которая действует в сфере активного отдыха: когда ни одна туристская группа не может выйти на маршрут без получения разрешения маршрутно-квалификационной комисии, состоящей из опытных туристов. "Не надо придумывать общие требования к туристским маршрутам. Надо просто запретить всем детям в учреждениях любой формы собственности, в том числе частных, выход на маршрут без разрешения маршрутно-квалификационной комиссии, которая может быть создана в каждом лагере по согласованию с региональной ассоциацией спортивного туризма", – заявил Сергей Минделевич.

Разошлись мнения экспертов относительно сроков вступления в силу новых требований. В случае одобрения Законопроекта соответствующий закон вступит в силу уже с 1 января 2017 года. Предусмотренный документом переходный период предполагает, что организации, обеспечивающие отдых и оздоровление детей, обязаны будут привести свою деятельность в соответствие с требованиями закона до 1 января 2018 года, а в случае если такой отдых связан со спортивной деятельностью или туризмом, – не позднее 1 июня 2017 года. Представители отрасли отметили, что эти сроки недостаточны, поскольку потребуется разработка множества подзаконных нормативных актов, утверждающих порядок обеспечения безопасности в организациях отдыха детей и их оздоровления, квалификационные требования к их сотрудникам, порядок формирования и ведения реестра учреждений детского отдыха и т. д. Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по образованию и науке Геннадий Онищенко, напротив, настаивает на подготовке всех необходимых документов к следующему летнему оздоровительному сезону. От лица разработчиков документа Лилия Гумерова предложила по возможности ускорить обсуждение самого Законопроекта, а уже после принятия закона утвердить так называемую дорожную карту, четко определяющую даты, не позднее которых должны быть готовы необходимые для его реализации подзаконные акты.

Стоит отметить, что Минобрнауки России готовило свой законопроект о правовом регулировании в сфере детского отдыха, поскольку исполнителем соответствующего поручения главы государства, о котором говорилось выше, является Правительство РФ. Однако, как сообщил в ходе нулевого чтения директор Департамента государственной политики в сфере воспитания детей и молодежи Минобрнауки России Игорь Михеев, министерство приняло решение поддержать внесенный сенаторами в Госдуму Законопроект при условии его доработки, в частности включении в документ положения об обязательности лицензирования деятельности по организации отдыха и оздоровления детей.

Комиссия ОП РФ по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан в свою очередь выступает за введение такого документа, как единый паспорт безопасности учреждения. "Этот документ должен быть подписан всеми структурами, которые непосредственно либо косвенно несут ответственность за организацию детского оздоровительного отдыха. Это усилит персональную ответственность и заставит должностных лиц на всех уровнях власти работать в режиме проверки условий безопасности", – подчеркнул председатель комиссии Владимир Слепак.

Таким образом, Законопроект в целом одобрен и представителями заинтересованных ведомств, и экспертным сообществом, однако учитывая количество спорных вопросов и предложений о дополнении его новыми положениями (выше перечислены только некоторые из низ), предсказать, каким будет его окончательный вариант, пока невозможно.